Поможет ли налоговая медиация снизить конфликтность налоговых споров?

В налоговый спор вводится фигура медиатора¹, который призван сопровождать процесс обсуждения позиций, разногласий и претензий между налоговым органом и налогоплательщиком. Обсудим пилотный проект ФНС России с его куратором

Р.В. Якушев,

начальник Управления досудебного урегулирования налоговых споров ФНС России

– Роман Вячеславович, в связи с чем начат такой эксперимент, какие цели планирует достичь Служба?

– В 2020 году руководитель ФНС России назвал ее высшими ценностями налаживание коммуникации с налогоплательщиками и снижение конфликтности в налоговой сфере².

ФНС как сервисная служба (см. текст во врезке) одной из своих задач ставит постоянное повышение качества оказываемых налогоплательщикам услуг. Разрешение конфликтов должно происходить оперативно и эффективно, на ранних этапах, с минимальными издержками для налогоплательщиков, на основе конструктивного диалога сторон.

Биография

Окончил Российскую правовую академию Министерства юстиции РФ.

В настоящее время – старший преподаватель кафедры публичного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Начальник Управления досудебного урегулирования налоговых споров ФНС России.

ФНС как сервисная служба

В 2011 г. М.В. Мишустин, который тогда был руководителем ФНС России, назвал ее сервисной компанией, осуществляющей контроль за соблюдением налогового законодательства.

См.: «Мы – сервисная компания», – Михаил Мишустин, руководитель Федеральной налоговой службы. URL: https://www.ippnou.ru.

Правительство задало вектор модернизации досудебного урегулирования налоговых споров также в направлении развития коммуникации сторон, в том числе путем расширения случаев очного рассмотрения жалоб³.

Следует также отметить, что мы учитываем поступающие от научного и бизнес-сообщества запросы на дальнейшее развитие открытого диалога с налоговым органом и альтернативных способов урегулирования налоговых споров.

В этой парадигме запущенный пилотный проект о привлечении медиаторов для урегулирования разногласий направлен на то, чтобы снизить конфликтность в налоговых правоотношениях, изменить культуру общения сторон и выстроить более доверительную коммуникацию. Этот проект позволит также понять, насколько применимы и эффективны альтернативные способы урегулирования споров с участием медиаторов – посредников в публичных правоотношениях.

– Раскройте состав рабочей группы по пилотному проекту. Кто ее координатор, какие территориальные налоговые органы привлечены, кто участвует от ФНС России?

– В рабочую группу входят представители образовательных (научных) учреждений, в том числе МГЮА, РГУП им. В.М. Лебедева, РУАН им. Г.Б. Мирзоева, РАНХиГС. Они обладают статусом профессиональных медиаторов.

В проекте участвует ограниченный круг территориальных налоговых органов: управлений ФНС России по Республике Марий Эл, Удмуртской и Чувашской республикам, по Московской, Пензенской, Самарской и Саратовской областям, по Пермскому краю, а также межрегиональных инспекций ФНС России по Северо-Западному, Центральному и Приволжскому федеральным округам.

От Федеральной налоговой службы администраторами проекта выступают представители Управления досудебного урегулирования налоговых споров.

– Как формируется список медиаторов? Планируется ли обнародовать имена участвующих в проекте медиаторов?

– Список медиаторов предусмотрен Распоряжением ФНС⁴, которым утвержден пилотный проект. Все они обладают статусом профессиональных медиаторов и являются представителями образовательных, научных учреждений.

Необходимости обнародовать такие списки нет, поскольку в рамках пилотного проекта налогоплательщики не могут выбрать того или иного медиатора для урегулирования конкретного спора. В случае когда инициировано привлечение медиатора, налогоплательщику сообщат о кандидатуре, выбранной координатором рабочей группы. Если он с этой кандидатурой не согласится, медиатор не будет привлекаться.

– По каким критериям отбирается медиатор для участия в налоговом споре, как оценивается его беспристрастность?

– Выбор зависит от многих факторов, среди которых важна беспристрастность медиатора по отношению к сторонам.

Несмотря на то что Федеральный закон «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)»⁵ в рамках пилотного проекта не применяется, применяются его положения об общих принципах проведения процедуры медиации, среди которых беспристрастность и независимость медиатора.

Беспристрастность медиатора можно оценить в ходе встреч с налоговыми органами и налогоплательщиками – если есть сомнения в его беспристрастности и независимости, любая из сторон вправе отказаться от привлечения медиатора в любой момент.

– А налоговые органы участвуют в выборе медиатора для конкретного спора? Вопрос связан с соблюдением принципа независимости посредника в классическом понимании медиации.

– Налоговые органы не участвуют в выборе кандидатуры медиатора, что обеспечивает равное положение сторон разногласий.

– Каковы основные задачи медиатора в этом проекте? Ведь речь не идет о медиации в ее классическом понимании.

– Задача медиатора в рамках пилотного проекта – содействовать тому, чтобы стороны разногласий прояснили ситуацию и достигли договоренностей по вопросам, которые необходимо урегулировать. В этой части задачи медиатора в классической медиации и в пилотном проекте сопоставимы.

Но есть особенности и отличия от классической медиации с учетом публичности налоговых правоотношений.

В части инициирования медиации – соглашение о проведении медиации не заключается.

В части привлечения медиатора – если в отношении налогоплательщика материалы проверки направлены в правоохранительные органы, или открыто конкурсное производство, или есть риск нарушения сроков, предусмотренных НК РФ, то медиация не проводится.

В части достижения договоренностей – медиативные соглашения не заключаются. Учитывается обязанность налоговых органов как стороны разногласий соблюдать принципы законности и равенства налогоплательщиков.

– Вопрос по одному из перечисленных оснований для отказа от медиации – «риску нарушения сроков, предусмотренных законодательством о налогах и сборах», как указано в Распоряжении ФНС. О каких именно сроках идет речь?

– Налоговые органы, как уже отмечалось, должны руководствоваться налоговым законодательством, в том числе в части соблюдения процедурных сроков.

В рамках пилотного проекта медиатор может быть привлечен на любой досудебной стадии. Если от налогоплательщика поступила заявка на привлечение медиатора, при этом срок на рассмотрение жалобы либо вынесение решения по налоговой проверке в отношении него истекает и становится очевидно, что привлечение медиатора и проведение процедур с его участием неизбежно повлечет нарушение этих сроков, медиатор не может быть привлечен.

– Как в целом принципы медиации – добровольность, равенство, нейтральность, конфиденциальность, открытость, сотрудничество, взаимоуважение – проявляются в налоговой медиации?

– Несмотря на то что в рамках этого проекта Закон о медиации, за исключением принципов проведения медиации, не применяется, тем не менее в проекте участвуют профессиональные медиаторы. Это значит, что медиатор в любом случае обязан соблюдать требования и ограничения, установленные указанным Законом, в том числе обеспечивать конфиденциальность информации, относящейся к процедуре медиации, соблюдать принципы беспристрастности и независимости.

Кроме того, конфиденциальность процедуры обеспечивается необходимостью сохранять налоговую тайну. Поэтому, в случае когда медиатор привлекается в рамках пилотного проекта, налогоплательщик выдает ему доверенность.

Принцип добровольности соблюдается благодаря тому, что у каждой стороны есть право в любой момент отказаться от привлечения медиатора.

Равенство сторон предполагает равные права в рамках пилотного проекта: ни налогоплательщики, ни налоговые органы не участвуют в выборе медиатора, с каждой из сторон он может провести отдельную встречу как по собственному усмотрению, так и по ее запросу. Кроме того, стороны в равной степени вправе высказывать свою позицию по существу разногласий, представлять доказательства, задавать вопросы другой стороне.

Нейтральность и беспристрастность медиатора можно проследить в ходе встреч с его участием, о чем я говорил ранее.

Открытость остается на усмотрение сторон, поскольку касается готовности и желания раскрывать доводы и доказательства в процедуре с медиатором.

Проведенные процедуры с участием медиатора показывают, что складывается уважительное общение сторон. Следует помнить, что нежелание хотя бы одной стороны выстраивать конструктивный диалог и использование «враждебной» модели поведения могут помешать урегулировать конфликт, то есть достичь итоговой цели привлечения медиатора.

– Кому из налогоплательщиков вы точно посоветуете привлечь медиатора? И по каким спорам налоговый орган, скорее всего, предложит медиацию налогоплательщику?

– Поскольку каждый конфликт индивидуален, в каждом конкретном случае готовность к диалогу и открытости у сторон разная, некорректно будет делить налогоплательщиков на тех, кому рекомендуется инициировать привлечение медиатора, и тех, кому это противопоказано.

Важно добровольно входить в процедуру с привлечением медиатора.

Следует также учитывать, что Налоговым кодексом предусмотрены инструменты, позволяющие налогоплательщикам активно взаимодействовать с налоговыми органами, чтобы прояснить спорные ситуации и довести свою позицию по существу разногласий и без медиатора, в том числе представляя пояснения, возражения. Поэтому вопрос о целесообразности привлечения медиатора для урегулирования конкретных разногласий остается на усмотрение сторон.

Но одна из задач пилотного проекта – определить круг споров, для разрешения которых привлечение медиатора будет эффективно. Подождем подведения итогов проекта.

– Решение привлечь к налоговому спору медиатора добровольное. Если, к примеру, налогоплательщик согласился на это, а налоговый орган против, то спор будет разрешаться без медиатора. В каких случаях инспекция может быть против? Если у территориального налогового органа, который участвует в пилотном проекте по медиации, есть право отказаться, то какой смысл ему входить в этот эксперимент?

– В Распоряжении ФНС предусмотрены ограничения для привлечения медиатора. При этом налоговый орган вправе отказаться от участия в процедуре урегулирования разногласий с помощью медиатора исходя из принципа добровольности, лежащего в основе медиации. Таким же правом в равной степени обладает и налогоплательщик.

Кроме того, бывают ситуации, в которых нецелесообразно привлекать медиатора, чтобы не тратить безосновательно временные и трудовые ресурсы сторон и не затягивать процедуры, предусмотренные Налоговым кодексом. Например, если аналогичный спор с налогоплательщиком по другому периоду уже рассмотрен судом в пользу налогового органа.

– Планирует ли Служба отслеживать и анализировать отказы нижестоящих налоговых органов в медиации по запросам налогоплательщиков?

– ФНС как администратор проекта проводит анализ заявок налогоплательщиков, в том числе отклоненных налоговыми органами как участниками проекта.

– Поясните границы применения медиации: может ли медиатор привлекаться на допроверочной стадии, например при вызове налогоплательщика на комиссию, в рамках предпроверочного анализа? Возможна ли медиация уже после того, как вынесено решение по проверке, либо даже на судебной стадии?

– В пилотном проекте нет ограничений, когда привлекать медиатора, – это возможно на любой досудебной стадии. Предполагается, что в ходе этого эксперимента будут оценены востребованность и эффективность медиаторов для урегулирования разногласий на каждой досудебной стадии.

Поскольку «пилот» проводится в рамках совершенствования процедур досудебного урегулирования налоговых споров, в настоящее время медиатор не привлекается на стадии судебного обжалования.

– Протокол по итогам медиации имеет рекомендательный характер. Если инспекция не обязана учитывать доводы, выводы медиатора, то в чем тогда практическая ценность процедуры?

– Налоговые органы представляют интересы государства и обязаны действовать в строгом соответствии с требованиями законодательства РФ.

Налоговым кодексом предусмотрено составление конкретных документов по итогам проводимых процедур, например решения по проверке или по жалобе. Налоговые органы ограничены императивными нормами налогового законодательства и не вправе снижать налоговые ставки, изменять правила исчисления пеней, освобождать налогоплательщика от уплаты налогов за определенные налоговые периоды или по определенным операциям⁶.

При этом в ходе процедур с привлечением медиаторов можно прояснить определенные фактические обстоятельства и представить дополнительные доказательства.

Но практическая ценность участия медиатора в урегулировании разногласий в публично-правовых отношениях, которые содержат императивные ограничения свободы действий, будет оцениваться по итогам пилотного проекта.

– Будет ли ФНС России, рассматривая апелляционные жалобы налогоплательщика на решение налогового органа, учитывать участие медиатора в рассмотрении материалов этой проверки? К примеру, факт того, что налогоплательщик инициировал медиацию, хотел обсудить претензии как можно раньше.

– Цели вхождения в эту процедуру могут быть разными: не только урегулирование спора с налоговым органом, но и его затягивание. В любом случае исходя из принципа равенства налогоплательщиков само по себе участие налогоплательщика в процедуре привлечения медиатора не должно ставить его в преимущественное положение в сравнении с теми, кто не участвовал в пилотном проекте, а также не должно быть смягчающим или исключающим ответственность обстоятельством.

– Роман Вячеславович, расскажите об уже имеющихся случаях привлечения медиатора. Как вы оцениваете первый опыт?

– Сейчас рано говорить о каких-либо итогах. Отзывы налоговых органов о проведенных процедурах показывают, в чем может быть положительный эффект привлечения медиатора. Скажем, для налоговых органов работа медиатора – наглядный пример, как можно выстраивать диалог и транслировать свою позицию доступным налогоплательщику языком. Привлечение медиатора может помочь прояснить обстоятельства, выяснить детали спора, сблизить позиции сторон.

Очень важен психологический аспект: привлечение третьего независимого лица помогает улучшить коммуникацию сторон, снизить напряженность и предотвратить эскалацию конфликта. Так, в одном из случаев появление третьего независимого лица снизило явную враждебность налогоплательщика, который в итоге убедился, что его позиция услышана, ему разъяснили причины действий налогового органа. Налогоплательщик представил дополнительные документы в подтверждение своей позиции. Кроме того, стороны выяснили, что требование направлялось ему в установленные сроки, но он

У тех подразделений, которые еще не перешли на новые реквизиты, они могут измениться в ближайшее время. Поэтому перед уплатой ...