Какой порядок и ограничения для применения вскрышных пород

Алексей Вакуленко

к.ю.н., управляющий партнёр Юридической компании «Vakulenko сonsulting», член Общества экспертов России по недропользованию

Измененный подход к использованию вскрыши может принести как выгоды, так и финансовые риски для недропользователей. Данные нововведения призваны вывести вскрышу, подлежащую использованию, из предмета регулирования законодательства об отходах производства и потребления, дать возможность недропользователям не платить за размещение вскрыши.

Поправки внесли Федеральным законом от 14.07.2022 № 343-ФЗ, и Порядком использования отходов недропользования, в том числе вскрышных и вмещающих горных пород, пользователями недр», утв. приказом Минприроды и Роснедр 25.04.2023 № 247/04.

Чтобы легитимно эксплуатировать вскрышу и не платить за НВОС, нужно выполнить пять условий:

1. соблюсти ограничения в целях использования вскрыши;
2. оформить специальные документы, чтобы подтвердить основания для использования вскрыши;
3. выполнить обязательные условия по составу документов и их согласованию с госорганами;
4. корректно внести изменения в проекты, чтобы отразить использование вскрышных пород;
5. соблюсти ограничения в передаче вскрыши третьим лицам.

Цели для применения

Законом «О недрах» и в пунктах 3-5 Порядка № 247/04 введены общие и специальные цели использования отходов недропользования, в том числе вскрыши.

Все отходы недропользования можно использовать для четырех целей:

• добычи полезных ископаемых и полезных компонентов;
• собственных производственных и технологических нужд;
• ликвидации горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами;
• рекультивации земель.

Вскрышные породы можно использовать для семи целей:

• добычи полезных ископаемых и полезных компонентов;
• собственных производственных и технологических нужд;
• ликвидации горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами;
• рекультивации земель;
• ведения горных работ;
• передачи иному пользователю недр для целей, предусмотренных для использования отходов недропользования таким пользователем недр;
• передачи иному лицу для его производственных и технологических нужд, не связанных с пользованием недрами, например, для строительства дороги, выравнивания площадки.

Исходя из буквального толкования Закона «О недрах» и Порядка № 247/04 можно сделать вывод, что передавать третьим лицам иные отходы недропользования, кроме вскрыши, законодатель запрещает. При этом до принятия поправок в Закон о недрах представители Минприроды России высказывались на различных площадках и в письменных ответах, что право на использование отходов добычи, отражённое в условиях пользования недрами, не тождественно праву собственности на такие отходы и не включает возможность реализации таких отходов третьим лицам.

В обычной хозяйственной деятельности добывающие компании часто продавали отходы недропользования третьим лицам. Как правило, судебные споры возникали не по поводу того, имело или не имело лицо право продавать отходы, а являлся ли проданный товар отходом или общераспространённым полезным ископаемым (ОПИ). Об этом говорит судебная практика:

• постановление Президиума Забайкальского краевого суда от 16.05.2019 № 44Г-44/2019,
• постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 03.06.2013 по делу № А53-9523/2011,
• постановление АС Северо-Кавказского округа от 30.08.2016 по делу № А32-16828/2015

Сейчас передача третьим лицам иных отходов недропользования, кроме вскрыши, несет не только риски привлечения к административной ответственности по ч. 2 ст. 7.3 КоАП, но и взыскания Роснедрами с продавцов неосновательного обогащения в размере стоимости реализации вскрыши.

Обязательные документы

Произвольно использовать отходы недропользования, даже для собственных целей нельзя. Законодатель определяет специальные основания, при которых у недропользователей имеется возможность их использования. Данные специальные основания отражены в пунктах 7-12 Порядка № 247/04.

Основания для использования отходов недропользования

Условия и одобрение госорганов

Порядок предусматривает ряд условий, при которых возможно использование отходов недропользования, в том числе вскрыши. К таким условиям относятся:

Чтобы начать использование вскрышных пород, потребуется календарный план по использованию и техпроект. Порядок № 247/04 определяет, что в техпроекте нужно отразить восемь блоков информации, чтобы вывести вскрышу из предмета правового регулирования отходов производства:

• цель использования вскрыши;
• состав, в том числе минеральный вскрыши, объёмы образуемой вскрыши;
• источник и дата, период образования вскрыши;
• допустимые отклонения объемов образуемой или используемой вскрыши;
• условия и сроки использования вскрыши;
• требования к раздельному хранению вскрыши;
• требования к объектам хранения вскрыши;
• условия соблюдения требований по рациональному использованию и охране недр при использовании вскрыши.

Законодатель запрещает каким-либо образом использовать отходы, пока из них не будут извлечены ПИ и ПК, или не доказано, что их извлечь невозможно в целях рационального использования недр. В противном случае такие ПИ и ПК попросту обратно «закапывались» бы землю, а государство недополучало бы НДПИ. Поэтому компании либо придется извлечь ПИ и ПК и отчитаться по форме 5-ГР (приказ Госкомстата от 13.11.2000 № 110), либо согласовать невозможность извлечения с госорганами. Подтвердить отсутствие технологии возможно заключением Государственной комиссии по запасам Роснедр (ГКЗ) или территориальной комиссии по запасам территориального органа Роснедр (ТКЗ) или согласованным ЦКР (ТКР) техническим проектом.

О начале использования отходов недропользования необходимо направить уведомление. Срок – за 15 рабочих дней до начала использования. Уведомление направьте в территориальный орган Росгеолфонда, а для образовавшихся отходов из ОПИ – дополнительно в Геолфонд субъекта РФ. В отношении каждой цели использования направьте отдельное уведомление. По итогам работ направьте аналогичные уведомления.

Порядок внесения изменений в проект

В развитие поправок в Закона «О недрах» и Порядка было утверждено постановление Правительства от 20.05.2023 № 801. Данным Постановлением № 801 внесены изменения в порядок согласования Комиссией Роснедр техпроектов. Остановимся на трех важных моментах при внесении изменений в проекты:

• корректировке техпроектов, которые согласовали до 01.09.2023;
• новом порядке согласования изменений в техпроект для использования вскрыши;
• изменении самой лицензии для целей использования вскрыши.

Техпроекты согласованные до 01.09.2023. Если техпроект согласован до вступления в силу нового порядка и в нем отражено использование вскрыши в мероприятиях рационального использования недр, по обеспечению требований в области охраны окружающей среды и промышленной безопасности, то приводить его в соответствие с новыми требованиями Правил не нужно. Такие техпроекты действуют до своего окончания, но есть дополнительные условия.

Из буквального прочтения обновленного пункта 9 Порядка согласования техпроектов, можно сделать вывод, что согласованные и утверждённые недропользователем техпроекты до 01.09.2023 в части использования отходов не будет нужно приводить в соответствие с новыми нормами законодательства об отходах недропользования, если они содержит:

• цели использования отходов;
• состав, объёмы образуемых и используемых вскрышных и вмещающих горных пород,
• допустимые отклонения таких объемов;
• условия и сроки использования вскрышных и вмещающих горных пород в целях, указанных в части первой настоящей статьи;
• требования к раздельному хранению вскрышных и вмещающих горных пород;
• требования к объектам хранения вскрышных и вмещающих горных пород.

При этом судебная практика указывает, что в техпроектах, согласованных и утверждённых до 01.09.2023 для выведения вскрыши из предмета правового регулирования законодательства об отходах производства достаточно, чтобы в проектной документации была просто указана общая информации о сроках и условиях выполнения работ по ликвидации горных выработок, а также рекультивации земель с использованием вскрыши (Решения № А51-1130/2024 и № А51-1129/2024). В этом случае недропользователь не ...